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    防雷檢測機構資質認定的法律探究
    上傳作者:2016-06-24 03-29-32 更新時間:admin

       2012年6月,D市質監局根據群眾舉報,依法對D市防雷技術檢測服務所進行了檢查,現場發現防雷檢測報告42份,報告的用途是作為D市氣象局核準竣工驗收的依據之一。經進一步調查,該所成立于1996年,曾經申領過計量認證,但從2005年過期失效后,未再申領計量認證。根據上述事實,D市質監局擬依據《計量法》、《認證認可條例》和《實驗室資質認定管理辦法》對其處罰,但該所提出三點意見:一是該機構是依據《氣象法》的有關規定,依法開展檢測業務;二是防雷檢測機構的資質認定,應當由氣象部門作出,不屬于質監部門的職權;三是2003年最高法院在《關于雷電防護設施檢測機構是否應當進行計量認證問題的答復》中說明,防雷檢測機構不需要計量認證。據此,該所認為其不需要通過計量認證,質監部門也不能對其實施行政處罰。那么,質監部門能否對防雷檢測機構未通過計量認證的違法行為實施行政處罰呢?筆者查閱了有關法律法規,試著進行分析探討。

        有關法律規定的變遷

        我們首先了解一下有關防雷檢測機構的法律淵源。2000年《氣象法》正式頒布實施,涉及防雷檢測的條文是第三十一條,該條規定各級氣象主管機構應當加強對雷電災害防御工作的組織管理,并會同有關部門指導對可能遭受雷擊的建筑物、構筑物和其他設施安裝的雷電災害防護裝置的檢測工作。從法律淵源上看,該條是防雷檢測機構存在的依據,并且明確了各級氣象主管機構是防雷檢測機構的主管部門,其他有關部門進行協助,但沒有規定具體資質認定的條件、程序等內容。為貫徹落實“第三十一條”的規定,2000年發布實施的《防雷減災管理辦法》(2000年中國氣象局第3號令)第四章防雷檢測第十六條規定,具有防雷檢測資質的檢測單位對防雷裝置檢測后,應當出具檢測報告,檢測項目全部合格后頒發合格證書。不合格的,應當限期整改。防雷檢測單位必須執行國家有關標準和規范,保證防雷檢測報告的真實性、科學性、公正性。第十九條規定,對從事防雷裝置檢測、防雷工程專業設計或者施工的單位實行資質管理制度。對從事防雷活動的專業技術人員實行資格管理制度。第二十條規定,省、自治區、直轄市氣象主管機構應當會同有關部門組織對本行政區域內從事防雷裝置檢測的單位進行資質認證。上述三個條款分別規定了“防雷檢測機構的管理部門”、“防雷檢測機構的資質要求”和“防雷檢測機構的工作要求”,強調了檢測單位需進行資質認證,但該資質認證是何種性質,認證的條件、程序等內容都沒有具體的規定。

        需要說明的是,在《氣象法》實施前,1998年原國家技術監督局與中國氣象局曾聯合下發《關于對各級防雷檢測機構開展計量認證工作的通知》,要求還未取得計量認證合格證書的防雷檢測機構,要向所在地省級技術監督部門提出計量認證書面申請,并抄報省級氣象局。已通過計量認證的防雷檢測機構應接受發證部門和當地技術監督部門的監督管理,確保防雷檢測工作開展的科學性和公正性?!稓庀蠓ā芳啊豆芾磙k法》實施后,中國氣象局曾在(氣法發[2000]22號)復函中說明,防雷裝置檢測機構只需進行資質認證,不需要計量認證。而國家認證認可監督委員會(國認法函[2002]168號)復函認為,防雷裝置檢測機構應當適用《計量法》第二十二條的規定,進行計量認證。從兩個部門的文件內容可以看出,對防雷檢測機構的資質認證的要求,在當時就存在一定的爭議。筆者認為,爭議的焦點集中在防雷檢測機構到底需要通過何種資質認證,是僅需要《管理辦法》規定的資質認證,還是兩個資質認證必須同時具備?

        2003年,《行政許可法》正式發布實施,為進一步加強與該法的配套,2005年版的《防雷減災管理辦法》(2004年中國氣象局第8號令)對有關防雷檢測資質認定的內容進行了調整修訂。該辦法第二十條規定,對從事防雷檢測的單位實行資質認定制度。省、自治區、直轄市氣象主管機構負責本行政區域內的防雷檢測單位的資質認定。具體辦法由省、自治區、直轄市氣象主管機構另行制定。此次修改的變化在于:一是把氣象檢測機構資質認定的權限完全劃歸到氣象部門,不再需要其他部門的配合,也就是明確了氣象檢測機構資質認定的所有權歸氣象部門;二是明確指出具體的資質認定的條件、程序等具體內容由各省自行商訂。那么,各省對防雷檢測機構資質認定是如何規定的呢?筆者查閱了J省、H省、Z省、S市、B市等省級氣象部門的網站,均未有具體的規定或政策。三是該辦法增加了一條內容,即第二十九條規定,防雷產品應當通過正式鑒定,并由國務院氣象主管機構授權的檢驗機構測試合格后投入使用。對社會提供公正數據的防雷產品質量檢驗機構,應當按照國家有關規定通過計量認證或者獲得資格認可。在這里,該辦法把防雷檢測和防雷產品檢測區別開來。那么防雷裝置和防雷產品究竟是否是一個概念,兩者之間有何區別呢?筆者經了解,防雷產品主要包括各種類別的防雷器,如電源防雷器等,對單個防雷產品進行檢測的機構需要通過計量認證,是符合《計量法》的規定。防雷裝置從性質上看,是建筑工程的配套設備,其安全性能的測試是產品質量評價的重要內容,對防雷裝置的避雷形式、保護范圍安裝工藝、接地形式、接地電阻、材料規格及型號等各項指標的綜合考核作出質量評價的內容之一。換句話說,防雷裝置不局限于一個產品,而是側重于一系列產品的組合成的系統。

        2011版《防雷減災管理辦法》(2011年中國氣象局第20號令)對防雷檢測又做出了重大調整,該辦法第二十條規定,對從事防雷裝置檢測的機構實行資質認定。具體辦法由國務院氣象主管機構另行制定。與2005版的變化在于,在繼續強調防雷檢測機構需要資質認定的基礎上,收回了原來授權各省自行開展資質認定的權力,而由國家氣象局統一制定。經筆者與中國氣象局政策法規處聯系,截止目前有關防雷檢測資質認定的規范性文件還沒有制定出來。至此,通過對前后三版《防雷減災管理辦法》的研究分析,我們可以清晰地看到有關防雷檢測資質的發展脈絡:要求資質認證——各省自定——權力收回。我們可以看到,歷經12年,各級氣象部門都沒有出臺具體的資質認定的規定或政策。

        對最高法院回復的解析

        2003年,黑龍江省高級法院受理了五常市氣象局不服哈爾濱市五常質監局行政處罰一案,并對有關法律適用問題向最高院進行了請示,最高院在《回復》中說,雷電防護設施檢測機構需要經過“資格認證”,但不需要經過“計量認證”。最高院的回復是防雷檢測機構認為不應被行政處罰的最有力依據,但我們要對《回復》進行認真的分析。筆者認為,首先從效力上看,正式的法律解釋有立法解釋和司法解釋。最高院雖然是司法機關,有權做出司法解釋,但該回復屬于內部工作指導性意見,并非正式的司法解釋,因此,不是真正意義上的法律解釋,不能等同于法律法規。同時,從時間上分析,此回復下發于2003年,防雷氣象檢測是依據《氣象法》的要求而規定的,當時《行政許可法》還沒有頒布,而《計量法》對計量認證范圍的規定又比較狹隘,按照新法優于舊法的原則,最高院認為“防雷檢測機構”非“產品質量檢測機構”,據此作出《回復》也情有可原。但是,隨著《行政許可法》的頒布實施,以及我國經濟社會形勢的變化,尤其是2006年《實驗室和檢查機構管理辦法》這一部門規章的出臺,更加明確了檢測機構資質認定的范圍、性質、程序等,凡是為行政機關的行政決定出具證明作用的檢測機構,都需要通過資質認定(計量認證)。因此,當新的規定出臺后,最高院的回復并不是永遠都有效的。最后從實踐上看,據筆者調查了解,J省的大部分市縣的防雷檢測機構都申請通過了資質認定(計量認證),各級氣象檢測部門與質監部門已達成共識,不存在爭議。

        實驗室方面的法律法規

        《計量法》第二十二條規定:“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構,必須經省級以上人民政府計量行政部門對其計量檢定、測試能力和可靠性考核合格”?!队嬃糠▽嵤┘殑t》第三十二條規定:“為社會提供公證數據的產品質量檢驗機構,必須經省級以上人民政府計量行政部門計量認證”。這兩個法律法規是關于實驗室計量認證的法律源泉,但受當時認識上的限制,僅說明是產品質量檢測機構。隨著社會的發展,社會上檢測的范圍、類別已經突破了產品的概念范疇。因此,2006年國家質檢總局發布了《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》,將實驗室的定義為,向社會出具證明作用的數據和結果的實驗室和檢查機構應當具有的基本條件和能力。同時規定,在中華人民共和國境內,從事向社會出具證明作用的數據結果的實驗室和檢查機構以及對其實施的資質認定活動應當遵守本辦法,即要申請資質認定(計量認證)。因此,隨著社會的發展,實驗室的檢測活動不僅局限于人們常見的有形的某個具體的產品,而是從廣義的實驗室的具體行為出發來規定。例如,《機動車環保檢驗機構管理規定》(環發[2009]145號)規定:申請開展在用機動車環保定期檢驗的機構,應通過省級質量技術監督部門的計量認證,取得計量認證證書,并在認證合格有效期內。目前,在環保、疾控、司法鑒定、建筑、公路等很多領域已形成共識,也有相應的法律法規和規章政策的規定,這些領域的檢測機構首先要通過計量認證,獲得資質認定后,才能申請本行業的檢測資格。簡單地說就是,計量認證是資質要求,行業要求是資格要求。根據防雷檢測機構的設立目的和主要職責,防雷檢測機構所承擔轄區城內防雷裝置檢測、防雷工程監督、防雷裝置設計審核及裝置驗收工作,是依據《氣象法》第三十一條、《防雷減災管理辦法》第十一、十二、十三、二十條成立的,即說明該機構應屬于為執法工作提供檢測數據的技術機構。因此,筆者認為,各防雷檢測機構應當遵守《實驗室和檢查機構資質認定管理辦法》的規定,應先申請開展檢測的資質認定,然后再申請從事防雷檢測的資格。

        通過以上分析,筆者認為,防雷檢測機構是否需要通過計量認證,這本身已不是一個命題,只要該機構從事檢測工作(不管檢測的是某個具體的產品或是產品的組合),并出具檢測報告,行政機關依據該檢測報告向被檢測單位發放竣工驗收通過的證明,那么就應當通過計量認證。因此,防雷檢測機構需要通過計量認證,不論從法律上、還是實踐上都是必須的。本案中的防雷檢測技術服務所,經過多次上門說法,也認識到這一點,接受了D市質監局的行政處罰,并積極開展計量認證的申報工作。

        通過此案的研判,筆者認為在質監行政處罰過程中,一定要加強對法律法規的研究,了解它的來龍去脈和立法意圖。同時,也不能拘泥于一些規定,要實事求是地分析,更好地為行政行為服務。

        (作者單位:江蘇省鎮江市質量技術監督局)

        《中國質量技術監督》2013年7月刊

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